建設項目管理制度改革 需注意的法律邏輯問題
陳天力 張燕婷 馮善拓
建設項目管理制度主要包括環評制度和三同時制度，是《環境保護法》規定的環境監管基本制度之一，為從源頭落實污染防治發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立，有關規定已與新形勢和新情況不相適應，在實踐中還有一些重要法律邏輯問題不夠明確，有待盡快解決。
法律邏輯問題
建設項目定義不清
一是概念認定存在邏輯爭議。現有法律法規對建設項目沒有明確定義，環保部門普遍認同是列入《建設項目環境影響評價分類管理目錄》（以下簡稱《目錄》）的項目。但其他部門并不認同，如全國人大法工委、國務院法制辦、最高人民法院等認為：公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館的，不屬于建設項目。二是存在二次環評審批的邏輯矛盾。如某綜合商業樓含有餐飲部分，整體經環評審批后建設；但餐飲部分尚未裝修就單獨出租承包成為獨立的經濟體，又需再次環評審批。三是《目錄》分類存在邏輯歧義。如
“餐飲場所”是指餐飲經營活動，還是所在的建筑結構，在邏輯上指向并不明確。
《建設項目環境保護分類管理目錄》與《目錄》混淆不清
兩個目錄內容十分相近，實踐中往往錯誤混用。尤其是《目錄》是否適用《建設項目環境保護管理條例》（以下簡稱“《條例》”），《條例》是否根據《目錄》進行管理，是十分嚴肅的法律問題。
非法項目的法律適用不清
參照《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》對非法行為和違法行為的認定，非法項目主要指無法取得必需行政許可的項目，包含不符合法律或政策規定而屬禁止類項目。非法項目是否屬于建設項目的問題并不明確，如按建設項目管理，環保部門又將陷入做出責令停止建設并補辦手續的處罰決定，而實際又因無法補辦手續而不予補辦手續的邏輯矛盾中。
環評登記表審批法律定位不清
根據《環評法》和《條例》，建設項目對環境影響很小，不需要進行環評的，填寫環評登記表；但同時環評登記表是需要審批的。那么到底環評登記表采用的是事實上備案性質，還是形式上審批性質呢？
三同時制度的法律適用不清
環評制度與三同時制度存在相關性，在實踐中常被認為是充分必要條件。但兩者在法律邏輯上是否為對等關系，還有待辨析，即建設項目是否都需執行三同時制度？《條例》第二十八條是否適用所有建設項目？
不同違法行為的量罰失衡
未批先建和連環評手續都不辦的，只要停止建設和補辦手續，沒有經濟風險而且補辦手續的期限沒有規定；而已經花錢做好環評，環保部門尚未批準的，反而要停止建設并罰款。上述法律條款的邏輯關系有違常理。
處理法律邏輯問題的建議
建設項目概念應明確定義
根據法律制定的層級，全國人大法工委、國務院法制辦對建設項目概念的確定更具有權威性。國務院法制辦征求全國人大法工委意見后印發《關于環保評價許可是否頒發個體工商戶營業執照前置條件問題的復函》（國法秘函［2006］403號）及最高法行政審判庭《關于工商行政管理部門審查頒發個體工商戶營業執照是否以環保評價許可為前置條件問題的答復》（［2006］行他字第2號）中，對建設項目做出了排除性規定，福建省寧德市中級法院及浙江省金華市中級法院均據此做出過行政訴訟案的判決。通過分析上述邏輯關系，可認為租用（即不涉及土建）不產生建設項目概念。
《辭海》中“基本建設項目”詞條也明確“簡稱建設項目”。《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發［2007］71號）中，明確建設項目所需取得的各部門行政許可之間的關系。可見，建設項目是需要發改部門辦理項目審批、核準手續，并依法取得建設規劃許可等合法手續的項目。
因此，建設項目應明確一個基本的定義：符合項目立項要求并通過立項來確定，在《目錄》范圍內且投資在一定限額以上的項目。
環評分類管理應注意適用范圍
《建設項目環境保護分類管理目錄》根據《條例》第七條制定。《目錄》根據《環評法》第十六條制定，并且明確《建設項目環境保護分類管理目錄》同時廢止。雖然兩個目錄存在實質意義上的內容重合，但兩者不僅名稱不同，而且制定依據也不同，所以簡單替代缺乏法理依據。根據法律層級的規定，對建設項目分類管理的法律依據是《目錄》，而邏輯上《目錄》并不適用《條例》，故環評制度繼續適用《條例》存在法律風險。全國人大法工委《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復［2007］2號）中明確了法律邏輯關系，即對建設項目違反環評制度的，依據《環評法》處罰：違反三同時制度的，依據《條例》處罰。
因此，應當抓緊修訂《環評法》和《條例》，在《條例》中簡化甚至刪除有關環評制度的規定，重點完善三同時制度，并增加環評機構及設計、施工和運維等中介機構管理的規范性制度體系。
非法項目不屬建設項目
污染防治類法律都明確了落后工藝和設備的淘汰制度，以及禁止建設不符合國家產業政策的制度，并由發改部門進行查處，或由同級人民政府停業、關閉。而《環評法》和《條例》都未對建設項目不符合審批條件，或屬禁止準入類項目的處罰情形。從法律邏輯上，非法項目不符合項目立項規定而無法立項，在實踐中應當在環評之前就予以否決，因而不屬建設項目，也不適用《環評法》和《條例》，屬于污染防治類法律規范調整的范疇。
違法項目（主要指違反法律規定，整改后可以取得所需行政許可的項目）符合項目立項的規定，立項后屬于建設項目。《環評法》中責令停止建設、限期補辦手續、罰款等都不意味著建設項目的取消，其立法本意上就蘊含著建設項目不是非法項目。
因此，非法項目不屬于建設項目，應當由工商、規劃、國土、發改等部門分別依據《無照經營查處取締辦法》、《企業經營范圍登記管理規定》、《城鄉規劃法》、《土地管理法》及污染防治類法律進行查處。河北、浙江等地方法規已有明確規定的，可從其規定。
環評登記表審批是特殊的行政確認
《環境保護法》第十三條規定：建設污染環境項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。根據“法無限制即可為”的原則，從法律邏輯上看，建設無污染項目是不需遵守建設項目管理制度的。填寫環評登記表的建設項目對環境影響很小，不需要進行環評，那么對環評登記表的審批也很難進行準確的預估和預測及明確實質性的污染防治措施，只是對建設項目的地點、工藝、規模等進行書面形式的行政確認，實質是備案性質，只是形式上的審批。《環境影響評價技術導則總綱》也明確，其適用的環境影響評價文件概念，并不包括環評登記表。
因此，結合簡政放權將環評登記表回歸本位，采用備案制代替審批制更為合適。可進一步完善《目錄》，以《國民經濟行業分類和代碼》的行業分類為依據，并根據行業污染類別及對環境影響程度分類管理。如鋼鐵、水泥等重污染建設項目應從嚴準入，適用審批制；對基本無污染而適用環評登記表的三產服務業項目等，適用備案制或免審批制。
三同時制度適用有限定范圍
《環評法》對“環境影響評價”進行了明確定義。雖然《條例》第二十八條也明確適用環評登記表的建設項目，但也不能否認部分建設項目存在不需要三同時即可達標排放的情形。《環境保護法》和《條例》也明確，建設項目中防治污染的環保設施執行三同時。從法律條文含義來看，大部分填寫環評登記表的建設項目，無須提出防治污染的措施，不具備適用三同時的前提條件。
因此，對填寫環評登記表的建設項目引用三同時制度條款處罰時應慎重，應當在現場調查過程中，充分查明落實三同時的必要性和可行性，并依法取得相關事實證據。
法律責任應梳理一致
根據法律法規規定，在查處建設項目違法行為時，應當對所處建設階段進行調查取證，并引用不同的條款區別對待；而在法律邏輯上，確實存在不主動作為反而可減輕經濟制裁的漏洞。
因此需進一步梳理建設項目不同違法行為法律懲戒的邏輯關系，對不主動報批等類型的違法行為增加經濟懲戒力度，實現罪責相當。同時明確環評啟動時間節點，對限期補辦手續的程序和方法做出具體的規定。
作者單位：浙江省杭州市環保局西湖環保分局
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