當(dāng)前戶籍制度改革的難點(diǎn)
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到城市中外來(lái)人口無(wú)法享受遷移地的公共服務(wù)，是對(duì)社會(huì)公平的嚴(yán)重?fù)p害，是制約我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要因素。戶籍制度改革似乎已經(jīng)成了包括學(xué)界、政界、媒體界等社會(huì)各界的共識(shí)。然而，戶籍制度改革的步伐卻雷聲大、雨點(diǎn)小。迄今為止，農(nóng)民工和外來(lái)人口的主要遷移地仍然設(shè)立嚴(yán)格的入戶門(mén)檻，對(duì)外來(lái)人口的公共服務(wù)歧視并沒(méi)有改變。究竟是什么原因制約著戶籍制度改革？公共服務(wù)均等化為何如此之難？本文認(rèn)為，主要有以下三點(diǎn)原因。
首先，戶籍管理上嚴(yán)重分權(quán)，權(quán)力主要集中在地方政府，而地方政府并沒(méi)有很強(qiáng)的改革動(dòng)力。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)戶籍管理的職能從國(guó)家劃歸地方，地方政府可以在其管理權(quán)限內(nèi)制定當(dāng)?shù)氐膽艏摺ＭǔＧ闆r下，各省制定省內(nèi)戶籍政策的指導(dǎo)思想和基本原則，各地區(qū)依據(jù)總的指導(dǎo)方針制定各自的戶籍政策。例如，北京市政府有權(quán)決定當(dāng)?shù)氐穆鋺魲l件，以及外來(lái)人口可以享受到哪些北京市的公共服務(wù)。這樣一來(lái)，地方政府會(huì)從當(dāng)?shù)氐那猩砝娉霭l(fā)，給那些高學(xué)歷、高收入、高資產(chǎn)的群體北京戶籍，因?yàn)檫@些人能給當(dāng)?shù)貛?lái)更大的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。而向農(nóng)民工提供公共服務(wù)，或者允許大量農(nóng)民工落戶當(dāng)?shù)兀⒉环系胤秸淖陨砝妗Q言之，盡管社會(huì)各界對(duì)戶籍改革的愿望很強(qiáng)烈，但是真正有權(quán)利改革的地方政府并沒(méi)有改革的動(dòng)力和激勵(lì)。
其次，巨額的改革成本對(duì)各級(jí)政府的財(cái)力是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，抑制了戶籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的財(cái)政投入。2011年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在武漢、重慶、鄭州和嘉興四個(gè)城市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，對(duì)農(nóng)民工融入城市的具體成本作過(guò)測(cè)算，包括各類社保投入、公共服務(wù)投入、住房保障投入等，一個(gè)典型的農(nóng)民工（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本總共約8萬(wàn)元。據(jù)重慶市測(cè)算，為了在兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)300多萬(wàn)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，政府在專戶農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、吸納就業(yè)企業(yè)社保繳費(fèi)補(bǔ)差以及公租房、學(xué)校等配套設(shè)施建設(shè)方面需要投入316元，每年所需財(cái)政投入接近全市地方財(cái)政收入的1/10。如此巨大的財(cái)政投入對(duì)政府的財(cái)政供給能力提出了巨大挑戰(zhàn)。
最后，大城市環(huán)境承載能力相對(duì)飽和，放開(kāi)戶籍可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的“大城市病”。大城市的人口相對(duì)集中，生活和生產(chǎn)中產(chǎn)生大量的垃圾和污染物。目前我國(guó)大多數(shù)大城市的環(huán)境承載力已經(jīng)相對(duì)飽和，有的甚至已經(jīng)超過(guò)極限。如果外來(lái)人口大量涌入，必然會(huì)進(jìn)一步加劇城市環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這就導(dǎo)致大城市政府在戶籍制度改革問(wèn)題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問(wèn)題上采取非常審慎的態(tài)度。
基于上文對(duì)戶籍制度改革的難點(diǎn)分析，筆者認(rèn)為在中期內(nèi)戶籍制度仍然會(huì)繼續(xù)存在，大中城市的戶籍不可能全部放開(kāi)。在這種背景下，本文提出以下幾點(diǎn)戶籍制度改革的基本思路和政策建議。
第一，戶籍制度改革需要中央政府的頂層設(shè)計(jì)，給予地方政府更多的政策激勵(lì)。地方政府考慮的主要是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和本地人口的就業(yè)問(wèn)題，往往會(huì)忽視外來(lái)人口所遭受的不公平待遇。因此，中央政府需要從全局著眼，對(duì)外來(lái)人口在大中城市的落戶提出明確要求，可以把城市對(duì)外來(lái)人口提供的公共服務(wù)水平納入當(dāng)?shù)卣賳T的政績(jī)考核指標(biāo)，指導(dǎo)并激勵(lì)地方政府逐步放松戶籍管制，對(duì)長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)氐耐獾貞艏藛T給予落戶。
第二，逐步建立政府、企業(yè)和個(gè)人三方市民化成本共擔(dān)機(jī)制，減輕政府公共服務(wù)支出財(cái)政壓力。一方面，要充分發(fā)揮企業(yè)和農(nóng)民工本人的支付能力，支付相應(yīng)的市民化成本。農(nóng)民工就業(yè)的企業(yè)應(yīng)分擔(dān)職工在就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障和權(quán)益維護(hù)等方面的部分成本。企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定和政策，保障農(nóng)民工正常的工資待遇，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，為農(nóng)民工提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件、職業(yè)病防治措施、繳納相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和住房公積金等。此外，可以通過(guò)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)為農(nóng)民工進(jìn)城積累啟動(dòng)資本，使農(nóng)民工個(gè)人也有能力承擔(dān)一部分市民化的私人成本，包括城鎮(zhèn)定居家庭生活消費(fèi)支出、子女和自身的教育培訓(xùn)等費(fèi)用。另一方面，還需要各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政開(kāi)支，建立健全戶籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制。改革以戶籍人口為依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府要對(duì)支出壓力較大、外部性較強(qiáng)、跨省農(nóng)民工在城市定居等重要的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)助，從財(cái)政上保障新型城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。
第三，通過(guò)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)讓中小城市分擔(dān)大城市戶籍改革的壓力。只要大城市與中小城市之間存在較大的資源配置差異和公共福利落差，大部分人口就會(huì)向大城市流動(dòng)。由于我國(guó)區(qū)域發(fā)展的極度不平衡，農(nóng)民愈想落戶的城市，愈難落戶；農(nóng)民愈不想落戶的城市，愈容易落戶。如東部大中城市不僅就業(yè)機(jī)會(huì)多，而且公共福利質(zhì)量高，深受農(nóng)民的喜愛(ài)。與之相反，中西部地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少，工資相對(duì)低。因此，若要實(shí)現(xiàn)中西部小城市分擔(dān)大城市戶籍改革的壓力，就要致力于縮小不同區(qū)域、不同規(guī)模城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失衡，在中西部為勞動(dòng)者提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。
李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出了三個(gè)“1億人”的目標(biāo)，即到2020年，要解決1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。這個(gè)目標(biāo)表明了中央政府要發(fā)展中西部城市以緩解東部大城市戶籍改革壓力的決心和思路。近些年，產(chǎn)業(yè)集群抱團(tuán)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)的情況越來(lái)越多，進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、工作也成了一個(gè)潮流。雖然中西部地區(qū)人口城鎮(zhèn)化速度較快，但水平較低，各地區(qū)人口規(guī)模相差也比較大，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)并不合理，城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異明顯。在上述背景下，區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及城市自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工格局的必然要求。在當(dāng)前東部地區(qū)“推力”與中西部地區(qū)“拉力”的雙重作用力下，中西部地區(qū)的城市應(yīng)該抓住這個(gè)歷史機(jī)遇，有效積累高質(zhì)量的人力資源，提高城市自身的“內(nèi)生”能力。這樣不僅有利于帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且有利于減少大規(guī)模的“非家庭式”異地流動(dòng)所造成的巨大社會(huì)代價(jià)。
第四，逐步放開(kāi)大中城市的落戶條件與逐步增加對(duì)非本地戶口人群的公共服務(wù)應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行，兩手抓，兩手都要硬。誠(chéng)然，考慮到人口規(guī)模、資源緊缺、交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)放開(kāi)大中城市的落戶并不現(xiàn)實(shí)。2013年6月26日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，我國(guó)提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。即：將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。盡管大城市放開(kāi)落戶目前并不現(xiàn)實(shí)，但是這并不妨礙我們逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。例如，很多大城市現(xiàn)在實(shí)行了積分入戶制，達(dá)到某個(gè)積分即可申請(qǐng)入戶。筆者認(rèn)為，可以探索把積分和在目的地城市享受的公共服務(wù)聯(lián)系起來(lái)，如達(dá)到某個(gè)積分值就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立學(xué)校的教育等等。這樣一來(lái)，盡管很多外地戶籍人員無(wú)法拿到當(dāng)?shù)貞艨冢强梢韵硎芨嗟墓卜?wù)，這才是戶籍改革的核心和重點(diǎn)。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師）
來(lái)源：中國(guó)科學(xué)報(bào)
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