按日計罰怎么罰？
李克強總理近日在節能減排及應對氣候變化工作會議上強調，必須用硬措施完成節能減排硬任務，要嚴格執法，對非法偷排、超標排放、逃避監測等“傷天害人”行為給予重拳打擊，對相關企業、單位和責任人嚴懲不貸。
眾所周知，“守法成本高、違法成本低”是長期困擾環境保護執法的一個大問題，也是環境違法行為拒不改正、環境違法案件頻發、違法企業屢罰屢犯的一個主要原因。
在環境保護立法中明確“按日計罰”制度，對持續性環境違法行為按日連續處以罰款，將會對非法偷排、超標排放、逃避監測等“傷天害人”行為給予重拳打擊，切實扭轉環境“違法成本低”的局面，提高環境法律的威懾力。
“按日計罰”大致有兩種模式，秩序罰性質的“按日計罰”和執行罰性質的“按日計罰”。究竟我國環境立法中“按日計罰”應采取哪種模式？筆者分析各國（地區）環境立法有關“按日計罰”條款后建議，我國應采取執行罰性質的“按日計罰”。
◆李靜云
據統計，我國環境違法成本平均不及環境治理成本的10%，更不及環境危害代價的2%。“守法成本高，違法成本低”，客觀上“鼓勵”了違法者的僥幸心，“打擊”了守法者的積極性，企業往往只需偷排一兩天，“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔的處罰。守法成本數倍、數十倍地高于違法成本，也使得守法企業生產成本偏高，在市場競爭中“吃虧”。
由于現行環境保護法律的法定罰款方式單一、數額較低，低額的一次性處罰難以糾正持續性環境違法行為，更不足以震懾、遏制、制裁環境違法行為，這無異于從經濟上暗示或“引導”部分“精明”的企業寧愿選擇違法排污、寧可繳納罰款也不治理污染，導致超標排污、惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、擅自閑置環保設施等持續性環境違法現象屢禁不止，嚴重損害了環境法制應有的威嚴。
美國、英國等國的環境法律中都規定了“按日計罰”制度，我國香港特別行政區以及重慶、深圳等地方的環境保護法律中都明確了“按日計罰”制度。實踐證明，對環境違法行為實施“按日計罰”，是預防、制止、糾正和懲罰環境違法行為的一項有效手段，也是創造公平的市場競爭環境、維護守法信心的重要法律制度。
“按日計罰”立法的法律性質選擇
執行罰性質的“按日計罰”適合我國國情
秩序罰性質“按日計罰”與執行罰性質“按日計罰”比較
對各國（地區）環境立法有關“按日計罰”條款進行分析，可以發現規定大致可以分為兩種模式：一種是秩序罰性質的“按日計罰”，即對于持續的環境違法行為，直接從其發生之日至改正之日進行按日連續處罰。另一種是執行罰性質的“按日計罰”，即不論環境違法行為是否持續，先認定為“一次”違法進行處罰，并責令限期改正，逾期仍未改正再實施按日連續處罰直至改正完成。
美國、加拿大式的“按日計罰”與新加坡、香港式的“按日計罰”也有細微差別，前者將違法行為每持續一天就視為一個單獨的違法行為，然后根據法律對每一違法行為的罰款數額實施處罰。后者是先對持續性違法行為作為“一次”違法行為予以處罰（處罰方式不限于罰款），同時另外對這一違法行為持續的期間實行“按日計罰”。但從實踐操作來看，這兩種按日計罰沒有實質性區別，都是直接針對違法行為本身進行處罰。
根據我國行政法理論，秩序罰是針對違反行政法上義務的行為而給予的處罰，并不以義務人履行其義務為目的，本質上為制裁手段；而執行罰是針對已經違反確定的行政法上義務者，施以經濟上負擔，以強迫其履行義務為目的，本質上為督促手段。簡言之，秩序罰性質的“按日計罰”是對違反環境法律規定的違法行為直接作出處罰；執行罰性質的“按日計罰”是對不履行行政決定的行為而采取的強制履行措施。
因為對于違法“持續期間”的認定是一個嚴謹的取證過程，需要花費大量的時間、人力和物力。從可行性和現實性角度考慮，建議我國采用執行罰性質的“按日計罰”。
在法理上可以理順與“一事不再罰”原則的關系
《行政處罰法》第24條規定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，這就是所謂的“一事不再罰”原則。選擇秩序罰性質的“按日計罰”，會面臨與“一事不再罰”原則“沖突”的問題。對處于連續違法排污的行為，是屬于一個違法行為還是屬于多個違法行為，一直是一個爭執而沒有定論的問題。一方認為連續違法排污就是一個違法行為，即“一事”，不應當進行再次處罰；另一方則認為連續違法排污不是“一事”，因為每天的排放濃度是不一樣的，應當認定為多個違法行為，即每一天就是一次違法行為。并且，一些企業長期連續排放或偷排污染物，給生態環境造成巨大的損失，若按所謂“一事”觀點，只能認定其為一個“違法行為”而給予一次處罰，則處罰過輕，而且偷排一個月和偷排兩個月都是“一事”，顯然不公平，與其違法行為的嚴重性質也不相符合。應該針對這些企業的違法行為按違法期間按日計罰，方能體現“過罰相當”的法律原則。
選擇秩序罰性質的“按日計罰”，要與“一事不再罰”原則不相沖突，就應當將每一天的違法排污作為一個單獨的違法行為來認定，即每天當做“一事”來對待。這會產生另一個難題，對于每天排放時間或濃度不一樣的違法行為，實施每天罰額一樣的“按日計罰”，如何體現“過罰相當”原則？例如，甲企業在連續一個月內，有時一天排污十個小時，有時一天排污五個小時，還有時不開工就不排污。一個月后這一企業被環保部門查處，倘若按照每天一個違法行為計罰的話，則必須要考慮到每天違法程度的不同，給予不同處罰，方能符合行政法的“過罰相當”原則，即根據違法的具體事實來判定違法行為所應當承受的法律責任。
選擇執行罰性質的“按日計罰”， 在法理上可以理順與“一事不再罰”原則的關系，即避開了前述關于“一事不再罰”原則的相關爭議，因為執行罰不適用“一事不再罰”，不會陷入無休止的關于 “一事不再罰”的爭議。無論連續違法行為是否“一事”，環保部門根據已經獲得的證據以確定違法行為的嚴重程度，并給予“過罰相當”的處罰。在行政處罰決定作出后，違法者經行政機關通知后仍不糾正違法行為的，按日計罰才生效。
提高執法效能，盡快遏制違法行為
作為秩序罰的“按日計罰”， 如何計算連續違法行為的起點和終點，對于執法機關來說，是一個相當大的難題。況且，企業違法排污行為千奇百怪，每天排放污染物的時間不一樣，每時排放污染物的濃度也不一樣，連續排污的時間也不一樣，如果選擇秩序罰的“按日計罰”，就需要耗費大量的時間、人力和物力去取證，這將影響執法效能。實際上，實施“按日計罰”的主要目的，在于促進違法者盡快停止違法行為。如果花費太長時間去取證，而不能及時制止違法排污行為，就失去實施“按日計罰”制度的意義。
美國、加拿大和香港地區等，之所以能夠采用秩序罰性質的“按日計罰”，一方面在于實行了企業自監測制度，并且法律對于監測數據造假者給予嚴懲；另一方面是實施了公眾參與、公益訴訟等配套制度，違法者難以逃脫公眾的眼睛，使得執法機關可以很方便地依靠企業自監測數據以及企業周邊公眾舉證，來認定“按日計罰”的適用期間。
選擇執行罰的“按日計罰”，在行政處罰決定作出后，違法者經行政機關通知后仍不糾正違法行為的才實施“按日計罰”。因此，“按日計罰”的生效并不受違法行為本身程度的影響，不會存在證據認定上的難題，這對于執法機關來說，是成本較低的方案，也是一個提高執法效能的方案。環境污染的特點，就是其產生的損害往往是不可逆的，通過及時開出的“按日計罰”罰單，隨著罰款數額的不斷增加，勢必能讓企業感受到巨大的經濟壓力，從而盡早停止違法排污行為，最終達到保護環境的目的。
秩序罰性質的“按日計罰”著重于對違法行為的整個持續期間進行處罰，直接彰顯了“法律不能使違法者從違法行為中獲益”這一理念。執行罰性質的“按日計罰”側重于對違法行為的糾正，其優勢在于簡便易行
來源：中國環境報
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