我國建立碳稅制度為時尚早
【核心提示】碳稅與現行的資源稅、消費稅、燃油稅等稅種的功能交叉重疊。建立碳稅制度的一個基本前提，是對我國現行的稅制結構進行優化調整，避免出現功能交叉重疊和重復征稅現象。
2013年3月，財政部、稅務總局、環保部向國務院提交了環境保護稅（以下簡稱“環境稅”）立法申請，同年7月，完成了對部分專家學者和鋼鐵、電力、有色、煤炭等“兩高”行業及相關協會的征求意見。近日，國務院法制辦根據征求意見完成了對送審稿的修改，下一步將對送審稿再次征求意見，修改后提請國務院審議，審議通過后將提請全國人大常委會審議。此次修改稿的一個重大變化，就是將二氧化碳納入環境稅的征稅范圍，設置為環境稅的一個稅目（也即通常所說的碳稅制度）。
碳稅制度的糾結與無奈 二氧化碳造成全球氣候變暖的說法雖流傳甚廣，實則尚無定論，而許多發達國家卻以此為借口，迫使競爭對手提高同類產品的生態成本支出，削弱其經濟競爭力。所謂“碳關稅”，實質上就是美國等發達國家對發展中國家出口產品實施“綠色壁壘”的新形式。我國之所以匆忙地準備設置碳稅稅目，乃是利用WTO禁止雙重征稅的規定，以應對“碳關稅”，爭取最大限度地維護我國經濟利益的一種無奈選擇。2020年后，美國將對產地溫室氣體排放量高于美國的進口產品征收“碳關稅”。征收“碳關稅”的前提是，首先對本國生產的同類產品征收“碳稅”。美國經濟與技術上存在優勢，相對于我國，其開征“碳稅”的回旋余地大得多。我國需高度重視、審慎對待碳稅，積極應對“碳關稅”，爭取氣候變化國際博弈的主動權。
碳稅制度與經濟成長階段的經濟政策相掣肘
首先，建立碳稅制度與我國所處經濟成長階段的經濟政策相掣肘。任何一個國家和地區的經濟成長都有一定的階段性。當前必須將消除貧困、發展經濟放在首要位置。據估算，在當前的節能技術條件下，只有當GDP的年增長率不高于4%的時候，才有可能實現二氧化碳排放總量的凈下降。開征碳稅會提高我國產品的生產成本，影響到我國出口產品在國際上的競爭力，不利于我國經濟在所處經濟成長階段的正常發展。我國經濟發展的現實路徑仍是沿著倒Ｕ型“環境庫茲涅茨曲線”軌跡。碳稅以及其他環境稅設置的目的是，使得“環境庫茲涅茨曲線”相對平緩，環境保護不能超越我國的發展階段。
其次，建立碳稅制度有賴于我國現行稅制結構的優化調整。根據國際慣例，在稅制設計中，可以為了達到不同的政策目標，對同一稅基或計稅依據設置不同的稅種。但為了達到同一政策目標，而對同一稅基或計稅依據設置不同稅種的做法，則是不妥當的。碳稅與現行的資源稅、消費稅、燃油稅等稅種的功能交叉重疊。建立碳稅制度的一個基本前提，是對我國現行的稅制結構進行優化調整，避免出現功能交叉重疊和重復征稅現象。
再次，建立碳稅制度有賴于我國能源價格管理體制的市場化改革。目前，我國能源價格以行政命令為主導的方式依然如故，能源價格形成機制被嚴重扭曲。政府定價的一個直接后果是，適應于市場定價機制的碳稅政策被“看得見的手”影響，碳稅政策的效應大打折扣。為了盡快形成能夠反映資源稀缺程度和市場供求關系的價格形成機制，必須加快推進我國能源價格管理體制的市場化改革。
碳稅制度與碳排放交易不宜同時施行
對于碳稅制度而言，碳排放交易機制（ETS）、碳匯、碳捕獲和碳儲存是其重要的功能替代與互補機制。至于在低碳政策體系結構上，如何做到碳稅制度與其他涉碳政策的最優配置，以最大程度地發揮低碳政策的組合效應，這要根據不同的發展階段、低碳政策目標和國情特點，因地而異、因時而異，沒有一定之規。其中，ETS主要在流量控制環節減少碳排放，碳匯、碳捕獲和碳儲存則主要在存量控制環節降低碳含量。
自2008年以來，我國先后在京津滬及湖北、廣東、浙江等省份建立了碳排放交易機構，嘗試開展標準化的碳排放合約交易，取得明顯成效。國際經驗表明，基于碳稅制度與ETS存在替代和互補效應的原因，不宜在一個國家或地區范圍內同時采用這兩種機制。但在一個國家內部不同的地區，采用不同的措施還是有其必要性的，這涉及碳稅制度與ETS在不同地區間適用范圍的界定。至于ETS與碳稅哪個更好，目前尚存爭議。一般認為，ETS優于碳稅，因為在碳稅機制下，“有錢就一定能排”；而在ETS機制下，碳排放權是一種可供交易的稀缺資源，“有錢不一定排得起”（價格由可供交易的排放權和需求量決定），“有錢不一定能排”（不一定能買到排放指標）。
未來碳稅制度由現有相關稅種“改造”而成的碳稅制度，其功能作用大小取決于與其他涉碳政策的替代與互補機制，以及低碳政策體系的完善程度。若低碳政策體系較為完善，替代與互補機制相互匹配、功能嚙合，未必非要建立碳稅制度不可。即使未來有必要建立碳稅制度，未必要采取新設一個稅種的植入式方法，可以采用對現行資源稅、消費稅、燃油稅等相關稅種進行“改造”，將其中的“碳排放”因素與稅收掛鉤。改造式方法既能應對“碳關稅”，又有國際經驗可循，還可起到穩定稅負和使碳稅中性的“一石二鳥”效果。
換個視角考察，Pearce認為，碳稅應當被用來減少現有稅收的稅率，以減少現有稅收的福利成本。而改造式方法保持稅負“不增不減”，可以做到以零福利成本，獲得環境收益的“雙贏”效應。而Terkl等人的實證研究結果也表明，若以碳稅的稅收替代等量的勞動所得稅，福利提升可達6.3億美元到30億美元；若用于替代公司所得稅，則福利提升可達10億美元至48.7億美元。在這一點上，改造式方法更優于植入式方法。
（作者單位：湖南省農村發展研究院、中南大學PPLG研究中心）
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