常紀(jì)文：新《安全生產(chǎn)法》有七大缺憾

【財(cái)新網(wǎng)】（特約作者 常紀(jì)文）2014年8月31日，全國人大常務(wù)委員會通過了《全國人大常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國安全生產(chǎn)法>的決定》，國家主席習(xí)近平簽署第13號主席令予以公布。

　　此次修改《安全生產(chǎn)法》，無論是立法目的、規(guī)范模式、主體責(zé)任、監(jiān)管方式，還是責(zé)任的嚴(yán)厲，都做出了很大的改進(jìn)。特別是對于特別重大事故的處罰，金額可達(dá)2000萬?？梢哉f，修改是基于各界的共識和安全生產(chǎn)形勢的嚴(yán)峻性而作出的，是一部符合實(shí)際的修改。

　　由于此次修改《安全生產(chǎn)法》定位為法律修正，盡管修改的幅度較大，但和大修大補(bǔ)的修訂式修改相比，修改的幅度還是有限。由于認(rèn)識不到位或者條件不成熟，一些建議和呼吁因而沒有得到采納，因此，也存在一些缺憾，具體如下：

　　一是在法律地位方面，目前，在法律體系方面，安全生產(chǎn)的法律依據(jù)現(xiàn)實(shí)有“三張皮”，即《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《礦山安全法》各管一攤事，難以協(xié)調(diào)成一個(gè)邏輯整體。按照邏輯，作為一部綜合性的安全生產(chǎn)主要法律，《安全生產(chǎn)法》應(yīng)當(dāng)涵蓋和規(guī)范安全生產(chǎn)所有的領(lǐng)域，但是事實(shí)并非如此，如《職業(yè)病防治法》與《安全生產(chǎn)法》在主要制度和調(diào)整方法方面，存在重大的區(qū)別。此次修改《安全生產(chǎn)法》并沒有發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)和基干法的作用，也沒有明確要求其他專項(xiàng)安全生產(chǎn)法律須與該法相協(xié)調(diào)。此外，此次修改《安全生產(chǎn)法》沒有涉及煤礦安全的規(guī)范。作為一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的法律，《安全生產(chǎn)法》應(yīng)當(dāng)增加一些銜接性的條款，使其發(fā)揮協(xié)調(diào)職業(yè)衛(wèi)生、礦山安全等專門法律的作用。不僅如此，還要為今后相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定留下接口。可惜的是，這些都沒有做到。

　　二是在體例結(jié)構(gòu)方面，《安全生產(chǎn)法》修改時(shí)，一些結(jié)構(gòu)安排仍然沒有處理好，譬如該法規(guī)定，“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)制度，公開舉報(bào)電話、信箱或者電子郵件地址，受理有關(guān)安全生產(chǎn)的舉報(bào)；受理的舉報(bào)事項(xiàng)經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)形成書面材料；需要落實(shí)整改措施的，報(bào)經(jīng)有關(guān)負(fù)責(zé)人簽字并督促落實(shí)。對新聞媒體反映的有關(guān)安全生產(chǎn)問題，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)并依法作出處理?！边@是安全生產(chǎn)社會監(jiān)督方面的條文。按照法學(xué)思維和邏輯，監(jiān)督管理往往指政府的監(jiān)督管理，把非行政監(jiān)督管理的社會監(jiān)督納入進(jìn)去，不妥當(dāng)。此外，該章節(jié)還把新聞媒體的監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)、新聞出版機(jī)構(gòu)的宣傳教育義務(wù)等納入“監(jiān)督管理”的章節(jié)之中，這樣也不嚴(yán)謹(jǐn)。

　　三是在適用范圍方面，對學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位發(fā)生的安全管理，并沒有作出參照適用的《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定。而學(xué)校和醫(yī)院的主管部門，在安全運(yùn)行方面欠缺統(tǒng)一和有效的監(jiān)管方法和手段，缺乏有效的事故調(diào)查手段。

　　四是在主要制度方面，沒有規(guī)定“安全生產(chǎn)紅線制度”，安全生產(chǎn)的限制、禁止和鼓勵(lì)等發(fā)展戰(zhàn)略要求突顯不足；沒有把各地探索的一些成功監(jiān)管方式，如把隱患當(dāng)事故處理等吸收進(jìn)去，不利于隱患整改由點(diǎn)到面地開展。此外，修正嚴(yán)格了企業(yè)的主體責(zé)任，非常必要，但是，這些主體責(zé)任的落實(shí)如缺乏監(jiān)管和監(jiān)督措施的激活，仍然還會是墻上掛掛，嘴上說說。因此，須重新建立安全生產(chǎn)企業(yè)主體責(zé)任和行政監(jiān)管措施的激活機(jī)制，如督查制度、暗訪制度、巡視制度、信息公開制度、公眾參與制度、公眾舉報(bào)制度、公益訴訟制度等。

　　五是在行政監(jiān)管方面，存在以下缺憾，其一，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的職責(zé)關(guān)系仍然沒有得到進(jìn)一步明確，綜合監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)或者一崗雙責(zé)的區(qū)別與聯(lián)系沒有得到明確闡釋。其二，雖然將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這一級也納入行政監(jiān)管體制，表面看來突破了行政監(jiān)管職責(zé)向下只規(guī)定到縣的立法傳統(tǒng)，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管力量相當(dāng)薄弱甚至缺乏的情形下，亟需寫入“加強(qiáng)基層力量”的內(nèi)容。但遺憾的是，這一點(diǎn)未做到。其三，對于高危企業(yè)，沒有建立強(qiáng)制性的安全生產(chǎn)信息公開制度，接受社會的監(jiān)督；對于與礦山和危險(xiǎn)物品建設(shè)項(xiàng)目的安全影響社會性密切相關(guān)的信息，如安全條件論證和安全評價(jià)的文本，沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)全文公布，接受社會監(jiān)督。其四，危險(xiǎn)活動領(lǐng)域的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)也沒有得到采納。

　　六是在監(jiān)督機(jī)制方面，未設(shè)立人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等涉及國計(jì)民生的領(lǐng)域法已經(jīng)設(shè)立了人大監(jiān)督的機(jī)制，要求政府向同級人大常委會匯報(bào)工作，接受質(zhì)詢。一些地方已經(jīng)邁出了政府向同級人大常委會匯報(bào)安全生產(chǎn)工作接受人大監(jiān)督的步伐，但是事關(guān)生命安全的《安全生產(chǎn)法》卻沒有提到人大及其常委會對安全生產(chǎn)的監(jiān)督，不能不說是一個(gè)立法缺憾。另外，此次修改《安全生產(chǎn)法》，并未規(guī)定設(shè)立安全生產(chǎn)工作的目標(biāo)責(zé)任制和年度考核、任期考核制，也是缺憾。

　　七是在法律責(zé)任方面，嚴(yán)厲性不足。一些違法的行為，日積月累所導(dǎo)致的后果可能會更加嚴(yán)重，因此，需要借鑒《環(huán)境保護(hù)法》的做法，如經(jīng)過責(zé)令限期改正，仍然不改正的，可以自責(zé)令改正之日起開始按日計(jì)算罰款?？上У氖牵擁?xiàng)制度沒有被采納。另外，《安全生產(chǎn)法》可以針對特種作業(yè)人員危險(xiǎn)作業(yè)、企業(yè)負(fù)責(zé)人信息作假等行為設(shè)立獨(dú)立的行政拘留處罰，不必局限于《治安管理處罰法》設(shè)立的治安拘留措施。但是此次修改《安全生產(chǎn)法》，未跨出這一步，需要今后予以改進(jìn)。■

　　常紀(jì)文，現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社科院研究生院法學(xué)系教授；曾在2010年7月至2014年1月間擔(dān)任北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長，主抓安全生產(chǎn)工作；參與了此次《安全生產(chǎn)法》修改工作。

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