【環(huán)保時評】無證排污，不能再收費了事
無證排污，不能再收費了事
文/劉敏（環(huán)境保護部華南督查中心督查一處副處長）
縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)無證排污后，立即作出“責(zé)令停止排污”的行政命令。基層環(huán)保部門如果繼續(xù)對無證排污征收排污費，將面臨以下法律風(fēng)險：一是監(jiān)管失職，二是以征收排污費替代排污許可，變相將無證排污合法化。
《環(huán)境保護法》第45條規(guī)定：國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。
排污許可管理制度是新環(huán)保法的一項重要制度，對這一看似熟悉卻執(zhí)行不力的制度，我們應(yīng)深入思考三個問題。排污許可證入法14年，走到了哪一步？
排污許可始于2000年。當(dāng)年修訂的《大氣污染防治法》第15條第二、三款規(guī)定：大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。
之后，2008年修訂的《水污染防治法》第20條規(guī)定：國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定，禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水。
新環(huán)保法第45條又對排污許可管理制度作出了明確規(guī)定。
從2000年至今，排污許可證的法律規(guī)定已存在14年，但是，《水污染防治法》第20條中所規(guī)定的“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定”，卻至今未能落實。2003年，國務(wù)院出臺《排污費征收使用管理條例》，雖然規(guī)范了排污費的征收和使用，但不涉及排污許可。
當(dāng)前，“排污費改稅”是大家關(guān)注的一個焦點話題。新環(huán)保法第43條第二款規(guī)定：依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費。可以預(yù)見，《排污費征收使用管理條例》或許不日將有重大調(diào)整。
排污許可證與污水排入排水管網(wǎng)許可證是什么關(guān)系？怎么區(qū)分環(huán)保部門與城鎮(zhèn)排水主管部門的職能？
2014年施行的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第20條第一款規(guī)定：城鎮(zhèn)排水設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)的排水單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將污水排入城鎮(zhèn)排水設(shè)施。第21條規(guī)定：從事工業(yè)、建筑、餐飲、醫(yī)療等活動的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶（以下稱排水戶）向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)排水主管部門申請領(lǐng)取污水排入排水管網(wǎng)許可證。城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，重點對影響城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施安全運行的事項進行審查。排水戶應(yīng)當(dāng)按照污水排入排水管網(wǎng)許可證的要求排放污水。
上述行政法規(guī)確立了污水排入排水管網(wǎng)許可制度。當(dāng)排污許可涉及在城鎮(zhèn)排水設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)的排水單位和個人排放廢水事項時，必須厘清兩者的功能區(qū)別。兩者都是規(guī)范污水的排放行為，準(zhǔn)確區(qū)分排污許可與污水排入排水管網(wǎng)許可，事關(guān)準(zhǔn)確界定環(huán)保與城鎮(zhèn)排水主管部門之間的職能劃分。
當(dāng)適用對象（排放污水應(yīng)是排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水）、適用范圍（城鎮(zhèn)排水設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)）完全重合時，如何區(qū)分排污許可與污水排入排水管網(wǎng)許可？
我認為，城鎮(zhèn)排水主管部門負責(zé)實施的污水排入排水管網(wǎng)許可，僅針對向城鎮(zhèn)排水設(shè)施（俗稱下水道）的排放行為；而環(huán)境保護部門負責(zé)實施的排污許可是指間接（經(jīng)過了下水道以及集中處理設(shè)施）向水體排放污染物的行為，兩者互不替代。但是，排污許可的廢水水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)必須與污水排入排水管網(wǎng)許可的接納標(biāo)準(zhǔn)一致，污染物種類相同。因此，必須做到只交納一種費用：向城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費的，不再繳納排污費。
對無證排污的行為，能否責(zé)令停止排污，征收排污費？
對于無證排污的行為，能否責(zé)令停止排污，征收排污費，目前法律暫無明確規(guī)定。
《水污染防治法》雖然有禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證向水體排放廢水、污水的規(guī)定，但沒有具體罰則。《大氣污染防治法》雖然也有核發(fā)主要大氣污染物排放許可證的規(guī)定，但也沒有規(guī)定罰則。《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位必須申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，但并沒有規(guī)定排放固體廢物必須取得排污許可證；《環(huán)境噪聲污染防治法》也沒有關(guān)于排放噪聲必須取得排污許可證的規(guī)定。
責(zé)令停止排污，是行政命令，而非行政處罰。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。然而，對于無證排污的行為，目前沒有法律規(guī)定應(yīng)該實施哪種行政處罰，因此不存在“實施行政處罰時”。但是，法律已經(jīng)將無證排污規(guī)定為禁止行為，“責(zé)令停止排污”屬于“責(zé)令當(dāng)事人改正”的一種形式。因此，我認為，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)無證排污后，立即作出“責(zé)令停止排污”的行政命令。唯此才能盡職盡責(zé)，才能讓新環(huán)保法規(guī)定的拘留追責(zé)落到實處。
新環(huán)保法第63條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。 如果發(fā)現(xiàn)無證排污而不責(zé)令停止排污，就不存在“被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行”的情形，更談不上將案件移送公安機關(guān)。
目前，一些基層環(huán)保部門征收排污費并不與頒發(fā)排污許可證排鉤，出現(xiàn)無證排污也被征收排污費的現(xiàn)實。我認為，新環(huán)保法施行以后，基層環(huán)保部門如果繼續(xù)對無證排污征收排污費，將面臨以下法律風(fēng)險：一是監(jiān)管失職。對無證排污征收了排污費，說明對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)無證排污的違法行為沒有責(zé)令停止排污，僅以收費了事。二是以征收排污費替代排污許可，變相將無證排污合法化。現(xiàn)實中，許多排污企業(yè)因為不符合許可條件而申領(lǐng)不到排污許可證，要么企業(yè)不去申領(lǐng)，要么環(huán)保部門不予頒發(fā)，但是，這種企業(yè)卻定期繳交了排污費，長此以往，收費部門必將承擔(dān)法律責(zé)任。
文/劉敏（環(huán)境保護部華南督查中心督查一處副處長）
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